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社會和經濟發展規劃應納入戰略環評


隨著生態文明建設不斷推進,我國生態環境領域改革不斷深化,社會公眾的生態環境意識普遍得到提高。在此背景下,應抓住機遇建立健全戰略環評制度,使其在生態文明建設中發揮更大作用。

  戰略環評是對擬議計劃、規劃、政策等高層次決策開展環境影響評價的過程或行為,戰略環評制度則是對評價對象、程序、內容等有關事宜的法律規定和實施規范。

  目前,歐盟、美國、中國香港等國際組織、國家和地區均已建立了幾乎涵蓋整個政府決策體系的戰略環評制度,而我國法定的戰略環評對象僅是“一地三域”和“十個專項”類規劃。即使是法定的規劃環評,由于配套規章不健全、相關部門不重視等原因,實施情況也不盡理想。

  建立外部評價機制,促進決策完善

  從發達國家的實踐經驗來看,除了早已將規劃和計劃層面的重要決策納入環境影響評價外,對于更高層次的決策也普遍建立了制度化的評價機制。

  當前,我國對建立規范的決策外部評價機制的需求迫切,主要有以下幾方面原因:一是決策體系龐雜。我國的決策可分為戰略、法規、規劃、規范性文件等大類,每一大類又可細分為若干小類,涉及經濟社會的方方面面,對資源環境往往有重要影響。二是決策方案受決策者自身利益和價值偏好影響的問題比較突出,一個地區或部門的“一把手”往往對最終決策具有決定性的作用。三是決策機制不完善。除了決策的社會參與度不高、過程透明度低、科學性論證不足外,政策評估機制也不完善。目前,我國各級政府開展的所謂政策評估,一般都是中期評估或事后評估,重點是檢查政策的落實情況,而不是評估政策本身是否存在問題。

  從發達國家的實踐經驗來看,除了早已將規劃和計劃層面的重要決策納入環境影響評價外,對于更高層次的決策也普遍建立了制度化的評價機制。

  美國早在1993年就通過12866號總統令,提出了一套對聯邦政府部門“重大管制行動”進行評估的準則和程序,迄今為止,美國各聯邦機構每年開展評估的政策數量均有幾百項之多,僅2015年就有300多項。日本、韓國以及中國臺灣、香港等地也不同程度地建立起了針對重大決策的事前評估機制。這些評估的共同特點是,同時涵蓋社會、經濟、環境等多個維度,并且生態保護、人群健康、氣候變化、節能減排等一般都是重要評價內容,因此在廣義上均可歸入戰略環評范疇。

  歐盟在2002年就對立法建議、行動計劃等決策在正式出臺前開展包括環境影響在內的事前評估,其2009年修訂的《影響評價導則》明確要求,對歐盟委員會的擬議決策開展社會、經濟和環境影響綜合評價,2015年又進一步將評價擴展到了整個政策周期。我國香港特別行政區除了對重大決策開展可持續發展評估外,往往還會同步開展更加細致、專業的戰略環境評價。

  健全戰略環評制度,提高決策科學性

  開展戰略環評,可以防止決策實施導致重大資源環境問題,使決策從一開始就符合可持續發展的要求。

  針對我國政策評估機制不健全的現狀,可考慮優先建立健全戰略環評制度。

  建立健全戰略環評制度,可以保障決策更加符合可持續發展的要求。在規范性文件、規章、發展戰略等決策的制定過程中同步開展戰略環評,充分體現生態文明建設要求,并與社會、經濟等影響統籌考慮,可以防止決策實施導致重大資源環境問題,使決策從一開始就符合可持續發展的要求。這也是我國現階段完善決策機制、提高決策科學性的重要途徑。

  建立健全戰略環評制度,可以保障決策更能體現人民群眾的環境訴求。堅持以人民為中心,是新時代中國特色社會主義的基本方略之一。過去我國在重大決策的制定過程中多是通過自上而下征求意見,通過戰略環評廣泛深入地激發公眾參與熱情,能夠暢通決策部門和人民群眾之間的聯系,及時解決人民群眾反映強烈的生態環境問題。

  建立健全戰略環評制度,有利于加快生態文明制度體系建設。黨的十八屆三中全會公報指出,建設生態文明,必須建立系統完整的生態文明制度體系,用制度保護生態環境。筆者認為,具有源頭防控作用的戰略環評制度,應該作為優先建立的制度之一。

  建立健全戰略環評制度,有利于增強我國在全球環境治理體系中的話語權。推動建設人類命運共同體是新時代我國外交領域的基本理念和價值追求,這一理念落實在生態環境保護領域,就是共謀全球生態文明建設。我國建立一套更加完善的戰略環評制度體系,對于深度參與全球環境治理,增強我國在全球環境治理體系中的話語權和影響力,將發揮重要作用。

  評估政策環境影響,建立多層次環評聯動機制

  我國區域和行業發展規劃的環境影響評價開展情況并不理想,這兩類決策對資源環境的影響比較直接,應優先納入戰略環評對象。

  如何建立具有中國特色的戰略環評制度?筆者認為,可從以下幾方面入手。

  第一,建立政策環境影響評估機制。我國目前實施的《環境保護法》第十四條提出,國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策,應當充分考慮對環境的影響,聽取有關方面和專家的意見。但這項規定目前還沒有制度化的實現方式。為此,我國應盡快制定配套管理規定,建立政策環境影響評估機制,并對不同政策采取不同的評價模式。

  第二,加強區域和行業重大決策環境影響評估。由于篩選機制不完善,我國區域和行業發展規劃的環境影響評價開展情況并不理想,相關政策還沒有開展評價的法規要求。由于這兩類決策對資源環境的影響比較直接,應優先納入戰略環評對象,特別是國民經濟和社會發展規劃、區域規劃、空間規劃,以及國家重點調控的行業發展規劃、產業政策等。從國際上來看,這兩類決策也是戰略環評的重點對象。

  第三,將制度評價作為重要評價內容。習近平總書記指出:“我國生態環境保護中存在的突出問題大多同體制不健全、制度不嚴格、法治不嚴密、執行不到位、懲處不得力有關。”為此,我國急需把制度評價作為戰略環評的重要內容,以此掃除制度層面不利于生態文明建設的障礙,通過制度建設來保障決策更符合可持續發展的要求,同時為生態文明制度體系建設做出貢獻。

  第四,建立多層次的環境影響評價聯動機制。根據決策層級,自下而上分別建立針對建設項目、規劃(計劃)和政策3個層級、相互獨立而又順次銜接的環境影響評價體系,已經成為歐美等發達國家的一大趨勢。我國尚未在區域戰略環評、規劃環評和建設項目環評之間建立起有效的聯動機制,今后應加強頂層設計,促進不同層級、不同類別評價之間有效銜接,最大限度節省行政成本。

第五,加強戰略環評理論方法研究。戰略環評只有與一個國家的政治制度、決策體系和決策模式相適應,才能增強其有效性。因此,在建設具有中國特色的戰略環評制度的同時,必須加強理論方法研究。為此,要加強戰略環評的制度比較研究和具有中國特色的戰略環評模式研究,還要學習和借鑒歐美國家的先進經驗,加強戰略環評技術方法研究。

作者:生態環境部環境工程評估中心

(來源:中國環境

責任編輯:賈瑩瑩

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