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李雪峰:如何創新性推進地方應急管理體系改革


核心閱讀
  隨著各地應急管理廳(局)陸續掛牌到位,設計實施新的應急管理體系方案成為迫切的現實課題。在改革過程中,如果滿足于簡單的職能劃轉、結構重組、機制微調恐怕難以實現改革的初衷。要產生“化學反應”、實現“系統進化”,需要在思路上創新,在方案上突破。

  屬地管理為主是我國應急管理體制的重要組成部分。在本輪機構改革過程中構建系統完備、科學規范、運行高效的各級應急管理體系意義十分重大。隨著各地應急管理廳(局)陸續掛牌到位,設計實施新的應急管理體系方案成為迫切的現實課題。
    為何要追求創新突破
  《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》要求,改革應“加強、優化、統籌國家應急能力建設,構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系”。為此,通過改革切實加強職能作用、優化結構布局、統籌工作機制,是這一輪應急管理體系改革的應有之意。在改革過程中,如果滿足于簡單的職能劃轉、結構重組、機制微調恐怕難以實現改革的初衷。要產生“化學反應”、實現“系統進化”,需要在思路上創新,在方案上突破。
  不破不立。縱觀部分發達國家的應急管理發展歷程,都曾在體制改革中經歷了大破大立,才形成了今天的應急管理體制格局。為了能夠有力支撐以人民為中心的安全發展,我們應當抓住時機,克服思想障礙或認識誤區,努力構建具有中國特色的地方應急管理體制新格局。
  綜合性領導協調機制怎樣建
  改革前,省市縣各級地方政府往往設有應急管理委員會、安全生產委員會、減災委員會。這些協調機構的組成部門通常大同小異,成員單位和組成人員也大都重合。過去,由于“三委”之間職能有交叉,有的“委”作用比較“實”,有的就事實上被“虛化”了,甚至一直沒有真正成立起來。
  現在,由于這些機構的辦事機構都設在新的綜合應急管理部門,完全可以將其合而為一。可在省市縣鄉四級設立“公共安全應急管理委員會”,綜合履行本級應急委、安委會、減災委等綜合性領導協調機制的職責。主任由黨委主要負責人和政府主要負責人擔任,常務副主任由擔任黨委常委的政府副職領導擔任,副主任由有關政府副職領導擔任,委員包括有關黨委政府部門負責人、駐地軍隊和武警負責人等。在省市縣三級,辦公室主任由應急管理廳(局)主要負責人兼任;在鄉鎮(街道),可由其行政辦公室主任兼任。
  用“公共安全應急管理委員會”一詞,不是標新立異,而是要體現公共安全體系建設思想,以“公共安全應急管理”綜合涵蓋自然災害防治、安全生產監管,以及各類社會領域的安全風險防范化解工作。
  這樣設置不僅體現了落實黨的集中統一領導的政治要求,而且也符合地方當前工作的實際需要;不僅充分體現“精簡、統一、效能”原則,而且有助于化解改革帶來的新問題。改革后,應急廳(局)的綜合協調能力客觀上不如原先的政府應急辦,但在此框架下則有助于確保應急管理部門綜合協調的權威性,落實其作為“公共安全體系建設牽頭部門”的角色。改革后,上級應急管理部門在鄉鎮層級沒有對應部門,工作無法落地,但在此框架下則明確了鄉鎮應急管理機構即為鄉鎮政府辦,這便于落實基層政府的全面應急管理職責,有助于貫徹落實“把基層一線作為公共安全的主戰場”的指導方針。
  突發事件應急指揮體系怎樣設
  改革前,省市縣三級都設立很多個專項突發事件應急指揮部,由主管政府領導任專項指揮部指揮長,指揮部辦公室設在主責部門。其優勢是有助于落實分類管理,其不足是各指揮部成員單位雷同,有重復設置之嫌。事實上在很多地方,各專項應急指揮部往往是主責部門和少數核心部門發揮作用,其他部門大多處于“打醬油”的地位,很多跨部門協調工作仍由原來的政府應急辦落實。因此,應統籌考慮地方總體應急指揮的實踐需要,在指揮部體系重構時實事求是、趨利避害,以科學的指揮管理理論為指導,充分借鑒國內外好的經驗與做法,再造應急指揮體系。
  對此,可考慮構建省(市、縣)應急總指揮部,由黨委政府正副領導擔任總指揮、副總指揮,相關部門主要負責人任成員,應急管理部門主要負責人任辦公室主任。辦公室職能組可設立綜合協調組、情報信息組、應急專家組、調查評估組、秘書組(組長通常為應急管理部門副職擔任,副組長由相關部門副職擔任)。總指揮部下設事件應對類專項指揮部與應急保障類專項指揮部。前者主要包括防汛抗旱指揮部、抗震救災指揮部等自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件類應急處置的專項指揮部。指揮長由政府相關副秘書長或主管部門主要負責人擔任,副指揮長由相關部門副職領導擔任,成員單位包括直接相關的少數部門,辦公室由主管部門承擔。后者主要包括交通保障指揮部、通信保障指揮部、醫療救治指揮部、群眾安置指揮部、物資保障指揮部、社會治安指揮部、基礎設施恢復指揮部等。指揮長由政府相關副秘書長或主管部門主要負責人擔任,副指揮長由相關部門副職領導擔任,成員單位也由直接相關的少數部門組成,辦公室同樣由主管部門承擔。
  這一體系設計具有以下幾個特點。一是做實總指揮部。只有總指揮部才有幾十個成員單位,專項指揮部則只有少數幾個成員單位。這就避免了以往各部門要進入十幾甚至幾十個專項指揮部的情況。二是明確了應急管理部門在應急狀態下的總指揮部辦公室職能。其中,總指揮部辦公室職能組可以與應急管理部門內設機構相對應,也可以由預案作靈活規定(尤其在縣級應急局人力資源不足時)。三是精干了突發事件應對類專項指揮部。各專項指揮部都不再由政府副職擔任指揮長,而是由政府部門級別的負責人任指揮長。每個指揮部通常只會包括少數幾個直接相關部門。例如防汛抗旱指揮部成員單位主要是水利部門、農業農村部門、城市管理部門、應急管理部門等。四是突出了應急保障工作。以往,應急保障類專項指揮部通常被稱為指揮部工作組。但在實際應急處置過程中,每個應急保障工作子系統都事實上以一個分指揮部的方式運作。五是落實了管業務必須管安全、管行業必須管安全的指導思想。在這一框架下,事實上各專項指揮部的辦公室職能都是由各個行業部門、而不是應急管理部門承擔。例如,防汛抗旱指揮部辦公室仍設在水利部門、森林防火指揮部辦公室仍設在森林草原主管部門等,保證了專業性風險防范與應急工作仍由專業部門主導,避免了應急管理部門大包大攬卻力有不逮的情形發生。
  應急指揮體系怎樣運作
  各級政府可在預案中規定本級政府對突發事件的兩級至多級響應機制。當突發事件可以由主責部門牽頭應對時,就僅僅啟動某個事件應對類專項指揮部;當突發事件需要黨委政府牽頭應對時,就啟動本級總指揮部。為了明確指揮權責,總指揮部的響應也可以再細分為若干級別(也可以不細分)。例如,在省一級,對于需要由省級指揮的重特大突發事件應急響應最多可分為四個級別。
  一是省級四級響應,即專項指揮部響應。啟動條件是發生重大突發事件,且只需要行業系統應對。這時只啟動某個突發事件應對類的專項指揮部,由政府相關副秘書長或主管部門主要負責人任指揮長,相關部門副職領導任副指揮長,成員單位由直接相關的少數部門組成。
  二是省級三級響應,即總指揮部+多個專項指揮部響應。啟動條件是發生重大突發事件,需要省級多個系統應對。這時可啟動省級應急總指揮部,啟動一個或多個突發事件應對類專項指揮部,根據需要啟動相應的應急保障類專項指揮部。總指揮由主管副省長擔任(可不設常務副總指揮、副總指揮),成員包括相關部門廳級領導。
  三是省級二級響應,即總指揮部+多個專項指揮部響應。啟動條件是發生特別重大突發事件,需要省級多個系統應對。這時可啟動省級應急總指揮部,啟動一個或多個突發事件應對類專項指揮部,根據需要啟動相應的應急保障類專項指揮部。總指揮由省委常委副省級領導擔任,副總指揮由相關副省級領導擔任(可不設常務副總指揮),成員主要包括相關部門廳級領導。
  四是省級一級響應,即總指揮部+多個專項指揮部響應。啟動條件是發生特別重大突發事件,需要省級多個系統應對。這時可啟動省級應急總指揮部,啟動一個或多個突發事件應對類專項指揮部,啟動全部應急保障類專項指揮部。總指揮由省委省政府主要領導擔任,省委常委副省級領導擔任常務副總指揮,相關副省級領導擔任副總指揮,成員包括公共安全應急管理委員會全體成員。
  為了支撐上述應急響應機制,需要重構突發事件應急預案體系。以往,各級政府的應急預案大都包括:一個總體應急預案、多個專項應急預案和各個部門的部門應急預案三級。在新架構下,只需編制一個總體應急預案和各個部門的部門應急預案這兩級預案。而總體應急預案除了正文,還要包括兩類附件:一是突發事件應對類專項預案,二是應急保障類專項預案。各個附件分別與相應的專項指揮部相對應。這樣的機制設計其實也是各地在應急實踐中的慣常做法,避免了原來各專項應急預案重復規定各部門職責的情形

(來源:學習時報

責任編輯:賈瑩瑩

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